О первых результатах реализации программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»» рассказывает Вадим Николаевич Чаплыгин, руководитель Государственной инспекции труда – главный государственный инспектор труда в Московской области.
– В декабре 2016 года был дан старт реформе контрольной и надзорной деятельности. Реформа глобальная, коснется она и работы государственных инспекторов труда. Чем вызвана необходимость реформирования? Каковы цели и задачи этой реформы?
– Сфера труда является одной из важнейших сфер жизнедеятельности человека и общества. Вопросы трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений распространяются на подавляющее большинство населения нашей страны и неизменно включаются в программные и стратегические документы как важнейшие приоритеты.
По итогам заседания президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным проектам 21 декабря 2016 года утвержден паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности».
Ключевые цели программы – снизить административную нагрузку на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и повысить качество администрирования контрольно-надзорных функций, а также уменьшить число смертельных случаев, заболеваний и отравлений, материального ущерба.
Срок реализации приоритетной программы – с декабря 2016 года по 2025 год (включительно).
В результате реализации приоритетной программы количество смертельных случаев, заболеваний и отравлений, пострадавших и травмированных по контролируемым видам рисков и уровень материального ущерба должны значительно снизиться.
Также должна вдвое снизиться и административная нагрузка на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность.
В рамках данной программы предстоит актуализировать и систематизировать обязательные требования по наиболее массовым видам предпринимательской деятельности и по всем видам контроля и надзора. При этом должен соблюдаться принцип, что новое обязательное требование может вводиться только после отмены двух устаревших.
В целом деятельность контрольно-надзорных органов должна быть переориентирована на предупреждение и профилактику нарушений.
В связи с этим внедрен электронный онлайн-ресурс – «Электронный инспектор», позволяющий работодателю самостоятельно осуществить проверку соответствия отдельным требованиям трудового законодательства и в случае выявленных несоответствий получить рекомендации по их устранению до проведения проверки государственной инспекцией труда, с приложением правового обоснования и необходимых форм документов.
Пользователь сервиса «Электронный инспектор» – работодатель в лице службы внутреннего трудового контроля либо при численности работников предприятия не более 50 человек уполномоченного им должностного лица, ответственного за осуществление предварительной проверки (самопроверки) соблюдения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Работодатель добровольно принимает решение о проведении внутреннего контроля (самоконтроля) соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Сегодня Рострудом внедряется риск-ориентированный подход при надзорно-контрольной деятельности.
Уже с 2018 года все плановые проверки Роструд будет осуществлять с его применением. В зависимости от категории риска периодичность проведения плановых проверок составит от двух до шести лет. Инспекторы будут обращать особое внимание на работодателей из групп высокого риска, где существует угроза жизни и здоровью работников и угроза нарушения их трудовых прав. И наоборот: предприятия, где риски минимальны, освободят от проверок. Уже в нынешнем году Государственная инспекция труда в Московской области проведет на 164 плановые проверки меньше, чем в 2016 году.
В настоящее время Роструд внедряет систему не карательных, а предупредительных мер, которые помогут не допустить нарушений трудового законодательства.
В соответствии в постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» на Государственную инспекцию труда в Московской области возложен надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового законодательства, который осуществляется с применением риск-ориентированного подхода.
При подготовке и формировании Государственной инспекцией труда в Московской области ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Государственная инспекция труда в Московской области вносит организации в план плановых проверок с применением риск-ориентированного подхода.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели, внесенные в ежегодный план плановых проверок, имеют определенную категорию риска или определенный класс (категорию) опасности в соответствии с Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерацией от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
По информации, содержащейся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, по состоянию на 1 июля 2017 года зарегистрировано 315 574 хозяйствующих субъектов, из общего числа которых по категориям риска распределено 116 207 хозяйствующих субъектов.
В соответствии с решением подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы по вопросу организации публичных мероприятий с анализом правоприменительной практики Федеральной службой по труду и занятости и ее территориальными органами – государственными инспекциями труда в субъектах Российской Федерации в апреле 2017 года осуществлено проведение публичных обсуждений правоприменительной практики за II квартал 2017 года.
В частности, 19 июля 2017 года Государственной инспекцией труда в Московской области было проведено публичное обсуждение соблюдения обязательных требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Формат мероприятия предполагал осуществление прямого диалога руководства Государственной инспекцией труда в Московской области с присутствовавшими на нем представителями государственных органов власти Московской области, общественных организаций и работодателей, которые имели возможность заранее ознакомиться с текстами докладов на официальном сайте Государственной инспекции труда в Московской области. Как следствие – в завершение состоялась сессия вопросов и ответов, в ходе которой участники мероприятия получили необходимые комментарии в части разъяснения правоприменительной практики ряда норм трудового законодательства.
Внедрение инновационных принципов и методов работы в деятельность Государственной инспекции труда в Московской области возможно путем формирования новой модели обеспечения соблюдения трудового законодательства – «Открытой инспекции труда», основанной на взаимном эффективном сотрудничестве между федеральной инспекцией труда, работодателями и работниками, их организациями, при взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, государственными внебюджетными фондами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Эффективное продолжение решения существующих проблем возможно только в условиях смещения акцентов: с действующей «модели санкций», при которой государственных контроль (надзор) в основном направлен на выявление уже совершенного нарушения и наказание за несоблюдение правил и требований, на «модель соответствия», в основе которой лежат упреждающие действия, ориентированные на профилактику и предупреждение нарушений и происшествий. Одной из важнейших задач государственных инспекторов труда должно стать содействие улучшению условий труда, информационной обеспеченности работников и работодателей, применение «культуры профилактики» на предприятиях.
Неиспользование в практике планирования риск-ориентированных подходов, основанных на анализе структуры нарушений трудового законодательства в различных субъектах Российской Федерации, в различных отраслях и видах экономической деятельности, в том числе в зависимости от размера предприятий и других факторов, оценки рисков причинения вреда в случае нарушений трудового законодательства, классификации областей риска, определении дифференцированных показаний (критериев) для организации и проведения проверок хозяйствующих субъектов, ограничивает возможности повышения результативности проверок (воздействия на источник риска), оптимизации использования ресурсов контрольно-надзорных органов, снижения административной нагрузки на хозяйствующие субъекты.
Следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О специальной оценке условий труда”» вводятся отдельные меры стимулирования работодателей к улучшению условий труда в части установления дифференцированной шкалы дополнительных тарифов страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации с одной стороны, с другой стороны – предусматривается расширение состава и увеличение размера как уголовной, так и административной ответственности работодателей за нарушения в сфере труда. Это прогрессивный шаг в создании экономической заинтересованности работодателей в улучшении условий труда.
– Одной из главных задач реформы названо снижение административного давления на бизнес. Означает ли это снижение количества проверок? Каков риск увеличения нарушений норм трудового законодательства?
– О снижении административного давления на бизнес президент Российской Федерации Владимир Путин сказал еще в Послании Федеральному собранию в конце 2014 года. Вслед за этим и надзорные органы (в частности, Государственная инспекция труда в Московской области) начали говорить о понижении количества проведения проверок.
В течение II квартала 2017 года государственными инспекторами труда было проведено 1 037 проверок (962 проверки во II квартале 2016 года) по вопросам соблюдения законодательства о труде.
Из общего количества проведенных проверок в плановом порядке проведено 76 проверок или 7%, тогда как остальные проверки 961 (93%) проводились во внеплановом порядке.
Тенденция к уменьшению доли плановых проверок связана с введенным мораторием на проверки в отношении малого и среднего бизнеса и внесением соответствующих изменений в Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Во II квартале 2017 года организовано проведение 961 внеплановой проверки (во II квартале 2016 года – 882). Рост внеплановых проверок связан с повышением активности граждан по защите своих трудовых прав, в том числе связанных с выплатой заработной платы в установленные сроки. Также необходимо отметить качественное изменение уровня информационной открытости деятельности Инспекции, чему способствует появление и развитие электронных сервисов федеральной инспекции труда, принятие новых законодательных и нормативных правовых актов в сфере трудовых отношений.
Но у данных мероприятий есть и обратная сторона: предприятия, имея в своих руках информацию о том, что надзорные органы снижают количество проверок, будут соблюдать требования трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права не столь твердо, как того требовалось бы.
Анализ произошедших несчастных случаев на производстве демонстрирует то, что все-таки в этой области должен оставаться жесткий контроль и надзор. Иначе каждый несчастный случай оборачивается человеческими жертвами.
«Лидерами» по уровню производственного травматизма со смертельным исходом остаются такие виды экономической деятельности, как производство электроэнергии (25%), торговля (16%), строительство.
Анализ происшедших во II квартале 2017 года несчастных случаев с тяжелыми последствиями свидетельствует, что практически каждый пятый работник пострадал (получил тяжелую травму или погиб) в результате неудовлетворительной организации производства работ, а каждый десятый – в результате несоблюдения трудовой дисциплины.
Однако чрезмерная частота проверок – одна из самых распространенных причин недовольства бизнеса проверяющими органами. Решить эту проблему призван риск-ориентированный подход, который сегодня внедряется в Государственной инспекции труда в Московской области в связи с вступлением в силу положения части 8 ст. 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» об использовании индикаторов риска нарушения обязательных требований.
Постановлением Правительства России от 16.02.2017 № 197 утверждены изменения, в соответствии с которыми федеральный государственный надзор в сфере труда осуществляется с применением риск-ориентированного подхода в соответствии с Правилами отнесения деятельности юридических, лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности, утвержденными постановлением Правительства России от 17.08.2016 № 806.
В этой связи Рострудом все хозяйствующие субъекты распределяются на пять категорий рисков.
В зависимости от категории риска периодичность проведения плановых проверок будет составлять:
- для категорий высокого риска – раз в два года;
- для категорий значительного риска – раз в три года;
- для категорий среднего риска – не чаще чем раз в пять лет;
- для категории умеренного риска – не чаще чем раз в шесть лет.
В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых отнесена к низкой категории риска, плановые проверки проводиться не будут.
Для юридических лиц или индивидуальных предпринимателей предусмотрен коэффициент устойчивости их добросовестного поведения (Ку), который рассчитывается для каждого работодателя на основании следующих показателей:
- наличие несчастных случаев;
- факт задолженности по заработной плате;
- наличие факта назначения административных наказаний.
Отнесение деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя к категориям риска осуществляется решением главного государственного инспектора труда Российской Федерации (его заместителя) – при отнесении к категории высокого риска, решением главного государственного инспектора труда в субъекте Российской Федерации (его заместителя) – при отнесении к категориям значительного, среднего и умеренного риска.
При отсутствии назначенных административных наказаний за нарушение обязательных требований в сфере труда по результатам плановой проверки принимают решение о понижении категории риска, присвоенной деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, до следующей категории риска.
При наличии смертельного несчастного случая, признанного связанным с производством, за три года, предшествующих текущему, категория риска, присвоенная деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, повышается до категории высокого риска.
Решение об изменение категории риска на более низкую категорию принимается должностным лицом, которым ранее было принято решение об отнесении работодателя к категории риска, с направлением указанного решения, документов и сведений, на основании которых оно было принято, должностному лицу, уполномоченному на принятие решения об отнесении работодателя к соответствующей категории риска.
При отсутствии решения об отнесении работодателя к определенной категории риска работодатель считается отнесенным к категории низкого риска.
Информация о поднадзорных хозяйствующих субъектах по категориям рисков размещена Рострудом на официальном сайте в сети Интернет согласно сроку, предусмотренному паспортом приоритетного проекта «Повышение эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права», утвержденному на заседании проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Реформа контрольной и надзорной деятельности».
Если сейчас плановые проверки проводятся на предприятиях в среднем раз в три года, то в будущем инспекция сосредоточится на работодателях из групп высокого риска.
Кроме того, каждому виду экономической деятельности будет присвоен специальный индекс. Он рассчитывается исходя из среднего количества нарушений норм охраны труда и других существенных нарушений на одну проверку, а также из количества несчастных случаев в расчете на одного занятого в отрасли. Существенное количество фактов задержки зарплат и других нарушений также выявляется здесь. Поэтому предприятия этих отраслей автоматически попадают в группу высокого риска.
Индикатором несоблюдения прав работников также является уровень заработной платы. Если в организации размер оплаты труда в расчете на одного работника ниже, чем в среднем по региону или отрасли, – это сигнал о наличии высокого риска правонарушений.
По итогам комплексного анализа всех этих факторов трудовая инспекция причислит организацию к одной из четырех зон риска: от «чрезвычайно высокой» до «низкой». Работодатели, оказавшиеся в наиболее рискованной зоне, попадут под пристальное внимание. Предприятия с минимальными рисками будут освобождены от плановых проверок. Но классификация по уровню риска не является неизменной. Интенсивность проверок может корректироваться на основе статистики нарушений и поступивших от работников жалоб.
Планируется оценка деятельности инспекции труда, основанная не на увеличении количества выявленных нарушений и объема штрафов, а на таких критериях, как: сокращение числа погибших и пострадавших в результате несчастных случаев на производстве, объем выплаченной по предписаниям инспекторов заработной платы, количество заключенных по их требованиям трудовых договоров.
С 2016 года начались послабления для малого и среднего бизнеса в виде замены штрафа на предупреждение. Но это касается только организаций, впервые совершивших правонарушение трудового законодательства, и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и если нарушение не повлекло за собой угрозу жизни и здоровью людей.
Это позволяет снизить административную нагрузку и давление на малый и средний бизнес, но не сможет привести к злоупотреблению субъектами малого бизнеса, так как для них есть ограничения. Соответственно, если нарушение будет совершаться повторно, одним предупреждением организация не ограничится.
Одновременно с предупреждением выдается предписание об устранении нарушений. Если нарушения не были устранены, будет применяться штраф.
Чтобы избежать штрафных санкций, организация обязана будет выполнить все предписания в полном объеме и в установленные сроки.
Эти и другие меры смягчают наказание для организаций, и они также направлены на профилактику административных правонарушений, поскольку имеют строго ограниченные условия применения.
Эта норма вводит большую дифференциацию применения административной ответственности к малому и среднему бизнесу соразмерно характеру совершенного правонарушения.
– На какие моменты следует обратить внимание кадровым и юридическим службам, чтобы проверка прошла без штрафов и взысканий?
– Необходимо четко соблюдать требования норм трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
– На сайте Роструда стало мелькать сообщение о запуске мобильного приложения «Я – инспектор». Расскажите поподробнее об этом приложении. Какова цель его запуска и на кого оно ориентировано?
– «Я – инспектор» – это мобильное приложение для фиксации нарушений требований трудового законодательства в сфере охраны труда.
Каждый гражданин с помощью приложения может сфотографировать факт нарушения требований охраны труда по одной из предложенных тематических категорий, дополнив фотоматериалы комментариями, а затем отправить обращение на рассмотрение в Государственную инспекцию труда.
Мобильное приложение «Я – инспектор» входит в состав системы электронных сервисов для работников и работодателей «Онлайнинспекция.рф».
Приложение размещено на площадках приложений для смартфонов – Google Play и App Store.
С помощью приложения каждый гражданин может сообщить в государственную инспекцию труда о нарушениях, угрожающих жизни и здоровью работников, например, об отсутствии у работников касок, проведении работ на высоте без страховки, на неогороженных строительных площадках. К обращению необходимо прикрепить фотографии нарушений и информационного щита застройщика.
Приложение интегрировано с функционирующим на портале Онлайнинспекция.рф сервисом «Сообщить о проблеме». То есть обращение гражданина и фото (в том числе информационного щита застройщика) будут направляться на рассмотрение в территориальный орган Роструда в регионе, в том числе в Государственную инспекцию труда в Московской области.
При наличии соответствующих оснований будет инициироваться проверка изложенных в обращении фактов, будут приниматься меры по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных в них лиц к ответственности.
Особое внимание будет уделяться руководителям российских предприятий, не обеспечивающих своих работников положенными средствами индивидуальной защиты, что провоцирует возникновение аварийных ситуаций на производстве, способных привести к человеческим жертвам.
Использование нового мобильного приложения «Я – инспектор» на портале «Онлайнинспекция.рф» также позволит руководителям и работникам предприятий и организаций строительных отраслей избежать трудовых споров и конфликтов, обеспечить безопасные условия и охрану труда при строительстве объектов.